L’année 2015 a marqué le 28e anniversaire de la signature de l’Accord d’Esquipulas II. Cet accord résultait de la volonté des dirigeants d’Amérique centrale de mettre fin aux conflits militaires qui ont ravagé la région pendant des décennies, forçant l’exode de réfugiés et de personnes déplacées et touchant des millions de personnes au Belize, au Costa Rica, au El Salvador, au Guatemala, au Honduras et au Nicaragua.

Cet accord a permis de favoriser la réconciliation nationale, la démocratisation, des élections libres et une aide aux réfugiés et aux personnes déplacées. Il s’agit de l’un des accords les plus importants jamais signés en Amérique centrale, qui a valu à son négociateur, Óscar Arias, le prix Nobel de la paix en 1987.

L’un des principaux problèmes qui devaient être traités afin de résoudre cette crise régionale était le déplacement massif de personnes partout dans la région. Afin d’y remédier, les Nations Unies ont mis en œuvre un plan d’ation spécial en vue de soutenir l’Accord d’Esquipulas II.

Une initiative interagences des Nations Unies

À la suite de la signature de l’Accord d’Esquipulas II, l’Italie a fait un don de 115 millions de dollars afin de soutenir les priorités immédiates du plan d’action des Nations Unies : les réfugiés, les personnes déplacées et la réhabilitation économique. Ce don généreux s’accompagnait toutefois de certaines conditions : le plan d’action devait être mis en œuvre au niveau régional par le système des Nations Unies dans six pays d’Amérique centrale, et les organisations des Nations Unies ne pouvaient pas travailler seules et devaient collaborer les unes avec les autres afin de mener à bien le projet.

Six pays d’Amérique centrale, le gouvernement italien et le Programme des Nations Unies pour le développement (PNUD) ont signé une lettre d’intention pour mettre en place un programme régional de consolidation de la paix et de développement : le Programme de développement en faveur des personnes déplacées, des réfugiés et des rapatriés (PRODERE) en Amérique centrale, qui s’est déroulé de 1989 à 1995.

L’objectif principal du programme était de contribuer au processus de paix en Amérique centrale en apportant une aide aux populations déplacées afin de leur permettre de se réinstaller dans leur région d’origine et en fournissant un appui au développement des communautés touchées.

« Ce programme comprenait de nombreux aspects révolutionnaires », explique Christophe Bouvier, qui était alors responsable du portefeuille d’activités de PRODERE. « Il s’agissait d’un véritable acte de solidarité et de générosité internationales, car le donateur avait décidé de ne pas mettre en œuvre le programme de manière bilatérale, mais de le faire par l’intermédiaire des Nations Unies. »

PRODERE a été financé en grande partie par le ministère italien des Affaires étrangères. Le PNUD participait au programme en tant que partenaire de cofinancement, et son « Bureau pour les services d’appui aux projets », devenu l’UNOPS en 1994, était responsable de la mise en œuvre de PRODERE, en collaboration avec d’autres entités des Nations Unies.

Plusieurs volets du programme ont été mis en œuvre grâce à la participation d’autres agences des Nations Unies, notamment l’Organisation mondiale de la Santé (OMS), l’Organisation internationale du travail (OIT) et le Haut-Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés (HCR).

Des organisations non gouvernementales et d’autres organisations des Nations Unies, notamment le Programme alimentaire mondial et le Fonds des Nations Unies pour l’enfance, ainsi que l’Institut interaméricain des droits de l’homme, ont également participé à  PRODERE.[1]

C’est ainsi qu’a commencé l’une des initiatives interagences les plus importantes des Nations Unies.

Une approche révolutionnaire

PRODERE visait à répondre aux besoins essentiels des populations touchées par la guerre, mais aussi à leur assurer une intégration socio-économique. Ce programme ciblait des régions et des zones qui avaient été durement touchées par de violents conflits, notamment au Guatemala, en El Salvador et au Nicaragua, ainsi que celles qui avaient accueilli un grand nombre de réfugiés au Belize, au Costa Rica et au Honduras.[2]

« Un autre aspect révolutionnaire de PRODERE consistait à apporter des secours d’urgence internationaux aux personnes déplacées », poursuit Christophe Bouvier.

« De nombreuses personnes d’Amérique centrale avaient été déplacées dans des conditions violentes, fuyant à l’intérieur des frontières de leur pays afin de protéger leur vie. À cette époque, le problème des personnes déplacées relevait de la responsabilité souveraine du pays concerné, mais l’Accord d’Esquipulas II a ouvert la porte à des services de soutien plus vastes.

« Depuis, les choses ont changé. Mais à cette époque, rien ne semblait indiquer que l’ONU ou toute autre organisation internationale pouvait jouer un autre rôle que celui de reprocher aux gouvernements de ne pas faire leur travail et de ne pas protéger leurs citoyens. »

Le programme PRODERE comportait cinq objectifs principaux : promouvoir les droits de la personne, construire un consensus autour des enjeux de développement humain local, faciliter la réintégration des personnes rapatriées, rétablir les services de base dans les domaines de la santé, de l’éducation et du logement, et relancer l’économie locale. Le travail effectué reposait sur une approche territoriale non discriminatoire.

Cette approche participative au développement différait des programmes de coopération technique traditionnels. Sa nature inclusive a rassemblé l’ensemble de la population, tant les personnes qui ont été déplacées que celles qui sont restées, autour de l’objectif commun d’un avenir meilleur.

Le projet visait à améliorer les conditions de vie des populations au moyen d’activités génératrices de revenus et d’emplois. Grâce à des activités participatives, les communautés ont pu prendre leur avenir en main au lieu de n’être que des bénéficiaires passifs.

Toutefois, après des années de guerre, il régnait encore un climat de grande méfiance entre les groupes. Afin que PRODERE soit accepté par les communautés, il était nécessaire que les activités du programme donnent des résultats concrets, à commencer par la réhabilitation des services et des infrastructures de base.[3] 

« La réintégration des populations réfugiées a été extrêmement problématique, tant du point de vue économique que politique. Alors que les réfugiés bénéficiaient de droits et étaient placés au centre des activités internationales de soutien, les populations restées sur place, qui avaient souffert pendant toutes ces années, n’ont pas bénéficié de la même aide. Par exemple, de nombreuses personnes étaient très vulnérables parce qu’elles ne possédaient pas de papiers d’identité officiels. Dans plusieurs cas, PRODERE a facilité l’obtention de papiers d’identité, une condition essentielle à la protection des droits humains ainsi qu’à l’accès au développement », poursuit M. Bouvier.

« C’est la raison pour laquelle l’approche territoriale non discriminatoire du programme a aussi bien fonctionné. Nous avons pu utiliser ce financement et cette aide pour soutenir le développement de communautés entières et faciliter la réintégration des personnes qui avaient été touchées par le conflit. Nous avons également soutenu les communautés qui accueillaient un afflux supplémentaire de population, ainsi que celles qui avaient accueilli des réfugiés pour s’assurer qu’elles demeuraient stables après le départ de ces derniers. »

Les effets positifs de PRODERE

Environ 700 000 personnes réparties sur l’ensemble des six pays auraient bénéficié de ce programme. Les projets ont été principalement mis en œuvre en El Salvador, au Guatemala et au Nicaragua, mais des activités ont également été mises en place au Costa Rica, au Belize et au Honduras, dans les régions vers lesquelles les demandeurs d’asile avaient fui.

En plus des traces matérielles laissées par PRODERE et que nous pouvons toujours observer aujourd’hui, le programme est surtout connu pour avoir créé un nouvel espace participatif, dans lequel les populations et les communautés qui prenaient part aux projets ont pu faire des choix et prendre des décisions.

« PRODERE a permis de créer des Agences de développement économique local. Il s’agit de centres locaux qui fournissent des informations sur les récoltes, les prix, les nouvelles réglementations et les subventions. Une douzaine d’agences ont ainsi été créées. Elles servent également de lieu de rassemblement, d’endroit pour partager les enseignements tirés et les meilleures pratiques et surtout, elles servent à rétablir les liens au sein de la communauté, l’objectif le plus important pour cette société après 40 années de guerre », explique Maria-Noel Vaeza, ancienne directrice régionale de l’UNOPS, qui travaillait à cette époque en tant que conseillère pour le PNUD au Guatemala.

Les agences de développement étaient notamment soutenues par l’OIT dans le but de créer des emplois et de favoriser les initiatives économiques des populations locales grâce à la création de petites entreprises ou de coopératives.

L’OMS a aidé à mettre en place des systèmes de santé locaux, et le HCR a encouragé la mise en œuvre de projets à effet rapide dans le cadre des activités de prise en charge des rapatriés ou des réfugiés.

« Il était incroyable de voir comment les possibilités d’avenir aidaient les individus à pardonner. C’est pour cette raison que PRODERE a été mis en place : contribuer à la réconciliation de la société et des communautés, tout en se tournant vers l’avenir pour y parvenir », explique Maria-Noel Vaeza.

L’évaluation indépendante du programme a été présidée par Óscar Arias et a été menée par la Fondation Arias pour la paix et le progrès humain ainsi que le Comité d’aide au développement de l’Organisation de Coopération et de Développement Économiques. Les résultats de l’évaluation se sont avérés tellement positifs que les gens ont tout d’abord pensé qu’elle n’avait aucune crédibilité. M. Bouvier se souvient d’une chose qu’avait écrite Óscar Arias : « Même si vous mettez de côté tout le travail de développement, à elle seule, la dimension des droits humains aura valu la peine. »

L’après-PRODERE

La méthodologie et la mentalité derrière PRODERE sont devenues un modèle pour les efforts internationaux dans de nombreux pays, notamment en Albanie, en Angola, en Bosnie-Herzégovine, au Cambodge, en Croatie, en Haïti, au Mozambique, en Serbie, en Somalie, au Tadjikistan et en Ukraine (Crimée).

« Ce qui rend PRODERE exceptionnel, souligne M. Bouvier, c’est que si vous discutez aujourd’hui avec ses bénéficiaires, ils se souviennent non seulement du programme, mais ils continuent aussi à profiter de ses retombées. »

1. Dennis Dijkzeul, « UNOPS in Guatemala: From Relief to Development », thèse de doctorat, Université de New York, 2009, p.9..
2. Alfredo Lazarte, Hans Hofmeijer et Maria Zwanenburg, « Local Economic Development in Central America: The PRODERE Experience », OIT, 1999, p.6.
3. Alfredo Lazarte, Hans Hofmeijer et Maria Zwanenburg, « Local Economic Development in Central America: The PRODERE Experience », OIT, 1999, p.8.